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比如，在国家机构的组织与职权方面，是走西方国家的三权分立道路还是坚持人民代表大会制度，在经济制度方面，是坚持公有制为主体，还是走私有化的道路，都有尖锐分歧，这是典型的立法路线的分歧。

针对监管碎片化的现实，需要有整合食品安全监管资源、协调食品安全监管机构的机制。从权力架构体系来说，在地方事务的管理中，必须有对权力机关和上级政府负责的统辖主体。

[26]加强代议机关对地方政府的有效监督，需要人大制度的进一步完善和地位的提升，通过民主的力量实现对食品安全保障主体的竞争性选择当然这种机制的建立同样需要建立在法治的框架下，以食品安全为根本指向，构建上级政府的介入条件和权力界限，消解因此而产生的副作用。在地方政府层面，则在继承统一负责制度的基础上，建构了一种促进保障型的地方政府责任，加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全工作提供保障。在食品安全监管应急工作中，面临各种财政、设备、设施和人员的使用问题，突发事件涉及的范围广、时间紧急，经常超越部门、甚至地域范围，必须由负责综合管理的地方政府出面，依法采用超常规的资源配置方式，统一指挥各个部门有序、及时地对食品安全事件进行处理，最大程度地减少损失，尽快恢复正常生活和社会秩序。涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级政府负责，或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责。

[19] 参见徐景和：《食品安全综合监管探索研究》，中国医药科技出版社2009年版，第66页。[6]过于强调地方政府负总责的提法，容易给人一种笼统的印象，即地方政府为了应对食品安全事件，是可以超越和随意干涉监管部门履行职责的，这与科学行政、合理行政和依法行政的要求也是相违背的，因此需要对地方政府的责任予以科学的界定。[11]虽然现行法律确定了以食品安全监管部门为主，负责对食品生产经济活动进行监管的机制，[12]但职权的确定毕竟有灰色地带，通过地方政府的积极协调以消弭在监管实践中发现的法律漏洞和监管空白问题，是有利于对食品安全监管的动态把握的。

[23]由于地方政府领导成员是由地方人大选举产生，人民代表大会监督政府不仅具有政治权威性，也具有天然的正当性。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。[5]2004年9月1日通过的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，明确地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。责任追究机制则是通过严厉的责任追究，促进食品安全工作的有效开展。

工商部门负责食品流通环节的监管。[7] 《食品安全法》（草案）第4条规定：县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责，统一领导、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全监督管理协调机制。

编制本级预算的调整方案。以上几个方面的要求，都是为食品安全工作提供有效的保障，也是地方政府所有相关工作的最终目标。二是通过投票的监督，如通过选举、罢免等形式对政府领导成员进行监督，也可以通过投票的形式对政府的工作报告、预算案、决算案等进行监督，以审查政府是否良好履行了其法定职责。关键词:  地方政府 食品安全 监管责任 统一负责 基层化治理 食品安全监管是一种高度专业性、综合性和复杂性的工作，与公众的生命健康和社会的稳定具有直接的关联。

由于在20世纪末和21世纪初的这段时间内食品安全事故频发，为了应对规制机关不作为的现象，提升地方政府在食品安全监管中的能动性，负总责制度在食品安全监管领域得到了采用。[18]除了上级政府垂直管理的部门外，地方政府职能部门的财政需要地方政府的审核调配，在突发事件中地方政府可以根据《突发事件应对法》的规定，采取必要的财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。第四，体现在为食品安全工作提供建设性保障，为食品安全监管部门及其他相关部门的履职提供有力的支持。[28] 参见胡光景：《我国食品安全监管问题研究——基于地方保护主义视角》，载《管理学家（学术版）》2012年第2期，第44~45页。

民主不仅仅是一个统治过程。突发事件爆发后，地方政府负责履行统一领导职责或者组织处置突发事件，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。

[9]而统一负责正是以食品安全为最终目的，促进地方政府统筹运用各种资源减少或避免重大风险的发生。有学者认为：当前，地方政府负总责领域的快速扩张，在一定程度上揭示了中央政府常规管理与调控制度的失灵，因此必须频繁借助于对于地方政府官员最具威慑力的负总责制度。

我们虽然难以从根本上消除无尽的权限冲突，但是，可以从产生权限冲突后如何化解的机制上入手，建立解决权限冲突的法律机制。[4]地方政府负总责的概念首次出现在1991年《中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。而人大代表无论是为了谋求自身的连任还是为了追求公共利益，都会认真倾听群众的声音，从而选举出人民信得过的政府，并致力于对政府的监督。但是，随着计划经济的解体，在国有食品生产企业之外，产生了许多个体企业，私营企业，政府对食品安全的管控出现了复杂化情况。决定本级预算预备费的动用。从表面上看，地方保护主义似乎在一定程度暂时保护了本地相关企业，有利于本地的税收和就业。

其次体现为对食品安全突发事件的应急处理责任，在非常规状态下突出地方政府的整体功能，超越部门的界限统筹协调和充分调配运用资源，尽可能地消极食品安全突发事件的负面影响。人大制度作用的发挥关键在于人大代表产生的正当性，人大制度作用的实现依赖于人大代表真正由人民选举产生，这样选民的意愿才能通过民主的方式反映到立法机关中。

地方政府在各种压力下，是否能够尊重专业判断也是其能否作出科学决策的前提。尽管在法律、法规中有了部门之间分工、配合的初步规定，如根据《食品卫生法（试行）》的规定，出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督、检验，海关凭国家进出口商品检验部门的证书放行等，但是，地方政府与食品安全监管部门之间的关系规定比较模糊，地方政府的责任性质也十分不明确。

对地方政府的政绩考核也应确立科学的考评机制，将经济性因素的比重适当降低，以使地方政府的注意力能够集中于社会性规制领域。为了促进地方政府在食品安全监管中的作用发挥，使其既积极作为，有效督促各职能部门履行食品安全监管的责任，又避免因地方保护主义或因官员私人利益而行政不作为、乱作为，必须发挥代议机关对地方政府的监督作用。

[30]在近些年来发生的食品安全事件中，大多都暴露出了地方保护主义的阴影，不具有生产经营条件或违规操作的食品企业由于在当地的影响力，地方保护主义也往往以政府官员的政绩和私利为取向，而并不是真正地追求本地人民的长远利益。其二，加强食品安全监管执法案例指导制度的建设，为食品安全监管部门提供制度的支持。[1]而食品生产经营的实际监管工作主要由地方政府及其监管部门承担，特别是由最贴近于公众的县级地方政府及其监管部门来实现食品安全保障任务的。其中，纳入国民经济和社会发展规划，可以更加清晰地界定政府及相关部门在未来五年中的工作目标与任务，经过人大审议通过后具有相应的法律约束力，从而向政府主要负责人施加了来自代议机关的制度压力。

其次，制度上的不正义必然会导致实践的不正义，上级政府应加强对下级政府立法的备案审查功能。地方政府从大规模食品生产企业中所获得的收益越多，当企业生产不合格食品时，地方政府出面保护企业的积极性越高……地方政府的保护最终营造了企业安全生产、食品安全状况良好的假象。

《立法法》确立了对地方性立法的备案和审查机制，而这种机制不仅需要良好的上位法为下位法提供立法依据和执法准则，也需要积极的实践，形成一种立法审查的压力机制。它替代了市场的淘汰功能，而以政府之手保护了本地食品生产企业。

2007年国务院通过的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第10条第2款规定：行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。因此，怎样把握各部门的职能界限、食品安全监管的动态平衡和地方政府的责任就是一个高难度的工作，并会遇到专业判断和政治决策的冲突。

协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案。笔者以为，《食品安全法》对地方政府统一负责的提法不仅是对负总责的一种变通，也不仅是应对地方政府和垂直管理部门协调难题，更重要是是对地方政府食品安全责任的一种科学认识。修订后的《食品安全法》可以说是对地方政府统一负责的深化认识，更加突出地方政府在保障食品安全监管部门有效履职中的主体作用。2002年发生了南京9-14汤山特大投毒案，致42人死亡，300多人中毒。

地方政府是本级人大的执行机关，对地方行政事务负有统辖管理职责，必须对地方发生的各种事务进行及时的回应。[3]因此，缺乏合理监管和科学监管的情况下，食品卫生体制已经难以保障公众的食品安全诉求。

[25] 参见史全增、查志刚：论代议机关对规制机构不作为的统制——现代问题与传统进路，载《人大研究》2014年第9期，第20页。监督本级各部门和下级政府的预算执行。

为了应对食品安全监管中频频出现的行政不作为、乱作为、监管空白等现实问题，需要建立一种良性、动态的食品安全监管职责的分配和承担机制。（三）监督考评责任 根据《食品安全法》第7条的规定，县级以上地方政府实行食品安全监督管理责任制。